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只有公开，社会民众才能明白政府在做什么。

这也让我们深刻体认到，依托行政处分制度，形式法治主义的目标才得以实现。行为形式论与法律关系论的有机结合，可以更好的实现行政法的任务———行政的适法性控制与人民的权利保护。

本文只是针对法律关系作为一种观察视角和研究方法在学理建构与法律实务中的特殊功能的初步分析，至于在行政法总论中如何将这一抽象概念转化为具体可操作的分析工具，并源源不断供给新的行政法理论学说，则有赖于学界对法律关系相关命题展开广泛而深入的研究。因此，目前德国主流学说仍然坚持以行政的行为形式作为架构行政法总论体系的理论支点(基础概念)，行政法律关系并未取得与行政行为形式理论相提并论的地位。(5)机关与机关担当者的关系(如联邦环境保护局与所属职员)。但事实上，人民与国家的交往过程很少只是于某个时点的简单接触，通常是具有交互性的意思表示以及多种行为形式的选择与适用的连续性过程。他认为，行政法关系论不仅关注人民防御性权利的保护问题，也可以充分展现行政任务和机能的变迁(如形成机能、给付机能、行政的公共性与行政的过程性、动态性特征)。

④日本行政法学者人见刚将行政处分的机能归纳为四个方面，即实体法机能、程序法机能、执行法机能和诉讼法机能。德国学者海伯勒提出的将行政行为形式与行政法律关系作为行政法体系两大支柱概念的观点，具有相当的启发意义。［12］( P347 －348)台湾学者陈敏认为，法律目的之探求，并非阐明法律意义之唯一手段，而系一种与 文理解释、历史解释及 逻辑解释并列之解释方法。

可接受性原则强调积极听取意见、正当的解释方法与充分说明理由。如果某一行政执法解释已经足以使普通公民丧失可预料性和安全感，那么这一行政执法解释显然已经不在文义范围内，已经违背了行政法定的基本要求。［17］( P153 －154)3． 可操作性行政执法解释的内容应当明确具体，切合实际，便于执行。杨仁寿先生在 《法学方法论》中提到法律目的确定的三种方法，法律目的，有于法律中予以明定者。

反之，如以文理、历史及逻辑之方法，探求法律目的，并由所发见之法律目的推论法律文字之意义，则可以避免不合理结果。前者是对行政裁量行为是否符合授权法目的之解释，并不是真正意义上的合目的性解释。

［22］通过运用法律解释的方法可以促进行政相对人的可接受性。托马斯·霍布斯认为 解释则必须服从最终的目的。结论的可接受性是现代法治所主张的法律有效性的重要依据，法律是现代社会的强势话语，惟有用法律的说话方式把决定说出才具有无法辩驳的权威与说服力。1． 何谓目的?目的是人类活动所追求的预期后果，是人的理性和能动性的表现，它引导着人们的行为，是行动的指南和导向。

例如，在鼓浪屿水族馆诉厦门市鼓浪屿区地方税务局一案中，［18］ ( P464 －466) 国家税务总局在国税函 ( 1996) 679号批复中，将免征营业税的 博物馆界定为 经各级文物、文化主管部门批准并实行财政预算管理的博物馆，这种解释限制了博物馆的涵义范围，因而性质上属于限缩解释，从而较好的解决了税务执法的可操作性问题。［11］( P168 －169)当行政机关行使权力时，并非总是一个单一目的，在很多案件中行政机关会出于多种目的行使权力，其中部分是合法的，而有部分是不合法的。鉴于行政法规范具有不确定性、模糊性与滞后性等局限，必须透过行政执法解释阐明其涵义以便实际操作，否则将沦为一纸空文。协商沟通的结果不是形成思想上的一致，而是达成共识，这种共识的最大特点就是承认差异和利益冲突的存在。

法律原则直接承载着法律目的，凸显着法律本质，同时又涵盖着众多形色各异的法律规则。行政机关在解释每一个规范和制度时，一定不要忘记它的目的。

惟法律如为达成特定目的之手段，则必须作达成目的之理解，亦即赋予其可以达成特定目的之意义。［5］行政执法固然要受到法的支配，而解释、适用法律时，除了必须合法之外，还应考虑行政执法的目的，即行政的合目的性。

有虽于法律中未规定，惟可从法律名称中，觅其目的者。可接受性原则强调积极听取意见、磋商达成共识、正当的解释方法与说明充分之理由。即使有些法律应采取模糊规定，也应由行政执法解释来明确加以解决，而不是放任不管。具体而言，文义解释对应的是文本的权威，历史解释对应的是传统的权威，体系解释利用的是整体的权威，而社会学解释的背后则是多数人的权威。行政执法主体在解释和援用法律的过程中，应当遵循三项原则： 合目的性原则、明确性原则与可接受性原则。其阐述的内容要详尽周全，不可片面疏漏。

无论磋商的结果如何，即是否能形成思想上的一致，磋商这一过程本身显示行政主体对于行政相对人或者利害关系人主体地位、独立意志以及个人利益的承认和尊重，这一点就能加深各方之间的相互了解，拉近各方的距离，也使行政执法解释的作出具备了群众基础，易于为当事人接受。在佩氏的修辞学论证理论中，有三个基本要素，其一，是 听众，即可接受性的主体 ( 可说服的对象) 既参与争议的人，也应涵盖说服的对象———行政机关自己。

理想的沟通情景是指人在相互沟通过程中，真诚地和正确地使用语言。［9］( P6) 需要注意的是，行政为追求公共利益而限制人民的自由权利时，应当限定在必要的最小限度以内。

［1］( P183) 也有学者认为行政解释应包含： 客观性原则、合法性原则、合理性原则、可接受性原则、先例原则与比例原则等六项原则。上述具体解释原则服务于共同的解释目标，为行政执法寻找正当性理由，以便使行政处理结果达致公正合理之境界。

行政执法解释是为行政法适用服务的，就是要为行政法的适用提供操作模式，这就要求解释必须明确、具体。只有该正当合法的目的能够在实质上符合制定法赋予行政机关该权力的目的时，才能挽救行政行为的效力。［6］ ( P364)目的论解释作为一种法学方法，即根据法律规范的目的来解释说明规范的含义。沟通旨在最大限度地进行信息互通、寻求共识、协调行动、预防和避免冲突，进而实现彼此间的信任与合作。

行政执法解释具有可操作性，才能避免程序参与人无所适从，因而影响行政执法的效率。而通过对话与交往实现探究型解释，借助行政参与、听证等机制的建构，更能增强行政执法解释的可接受性。

从宏观层面而言，可接受性就是法律方法为自身预设的目标，如果最终没有达到可接受的程度，各种法律方法的运用都将失去意义。关于我国行政执法解释应当遵循何种原则，理论界尚未达成共识。

［16］ ( P24) 面对过于原则与抽象的法条，决不意味着我们可以放弃使法律规定具体明确的努力，而是说不要因对操作性有过高的预期而怠于开展 始于足下的行政执法。遇到意见分歧的时候，讨论并不依靠权威或其它扭曲的手段去令对方接受自己的见解，而是用论证支持自己的论点，通过反复讨论达成共识。

但若人们普遍感觉行政执法解释武断地或有失公正地做出决定，就会破坏公众对该部门的信任以及遵守其决定的自愿性。四、结 语随着法律适用之原则由规则中心主义导向原则中心主义，行政执法解释亦由追求形式正义导向追求实质正义，使法律体系从一个逻辑上和正当性上自立自足的体系转换到一个流动的、开放的体系，当规则无法应对社会生活的挑战时，隐居幕后的法律原则便走到了前台，为行政执法解释活动的创造性与能动性提供了依据。［24］ ( P101) 说明理由制度的自我监督功能可使行政执法解释的做出者以一种理性的方式来行使权力和做出决定。可接受性理论把实现正义的愿望托付给了行政过程之中，希望通过严谨的行政程序和行政官的睿智达到他们的目的。

行政权作为公共权力，行政主体当然要实施公务谋取公共利益，这才是行政行为的正当目的，而追求个人利益、集团利益以及地方利益等自属行政行为的非正当目的，是行政权的异化，必须采取相应措施和制度予以防止和摒弃。目的是法的创造者，而目的就是利益，利益又有个人的和社会的，两者不可偏废。

行政行为的目的决定着行政主体活动的方式和性质。［13］( P123)例如，湖北龙豪娱乐有限公司诉武汉市城市规划局行政处罚一案中 ［14］ ( P203) ， 餐船是否属于 建筑设施? 行政机关指出，餐船虽然称为船舶，但不作为船舶使用，而是作为餐饮娱乐服务经营场所，固定于城市规划区水域的 船形建筑物。

有学者认为，行政法解释的原则应当遵循： 尊重立法原意原则、维护法制统一原则、适应客观情势原则、弥补立法缺陷原则以及有利于个人原则等五项原则。( 5) 行政机关所追求的数个目的中是否存在非法的目的? 如果存在任何非法目的，并且该目的在实质上影响了行政行为的作出，则因为其考虑了不相关的因素而属于非法行使行政权。